[12]参见程琥：《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》，《中国法律评论》2018年第11期，第21页。
民法典在物权编所有权分编规定了矿藏的国家所有权（第247条），显系将之定性为民事权利。但垃圾焚烧厂的选址、建设与运营却涉及垃圾焚烧企业与电力企业（如果垃圾焚烧厂采用焚烧发电技术的话）、与周边居民乃至全体市民的关系。
在中药一级保护品种专享的这种保护中，生产企业对处方组成、工艺制法的保密毋宁是一种义务，对国家的义务。《矿产资源法》等对矿业权人资质条件的要求，对勘查与开采过程的规制，都服务于这一目的。同时，排污权和中药品种保护权以及矿山企业的政策性关停现象意味着，不仅仅是行政法规，甚至规章以下的行政规范性文件都在以创设或消灭民事权益的方式去实现行政目的。[4]尽管同法第9条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但在方教授看来，行政法规不能创设民事权利，只是有可能成为保护他人的法律，从而成为保护某种利益的法律依据。（二）智力成果 《民法典》第876条规定的集成电路布图设计专有权、植物新品种权，在范畴上属于知识产权，而且是在世界范围内得到广泛认可的两种知识产权。
需要指出的是，可以用分配行政的观念来理解的行政法创设民事权益的现象，本文无法穷尽。第二个实例是集成电路布图设计专有权（《民法典》第123条第2款第6项、第876条），由《集成电路布图设计保护条例》（2001年4月2日国务院令第300号发布）创设。[22] 郭珍：《行为导向的耕地保护政策工具演进研究》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2020年第3期。
以耕地‘三位一体保护相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。该类举措往往强调在政府相关职能部门主导下，以抓好缺粮地区生产或开垦荒地为保护手段，来认同、巩固既成事实的、已然状态下的粮食生产。2. 旨在促进多元化发展的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过保证粮田和菜地面积、划定一定数量满足人口对农产品需求的基本农田等行为规范的设定，来保证粮食生产安全。近年来对陕西秦岭违建别墅[12]、长白山及湖南湘潭违建别墅[13]等事件的严肃查处，更是让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线[14]进一步落到实处。
例如，1982年《国家建设征用土地条例》对节约土地的国策定性和经济合理、提高土地利用率的原则阐明。特别是伴随2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来[94]，使得优质化耕地保护理念被进一步固化，相应的规范体系更趋于成熟。
[10] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。[108] 祖健、郝晋珉、陈丽、张益宾、王娟、康丽婷、郭稷桁：《耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵及路径探析》，《中国农业大学学报》2018年第7期。其二，指标统筹性举措。以加强耕地保护相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。
其主要强调以保护农用耕地面积来作为统筹兼顾农业和非农建设用地的关键手段，更为重视拓展耕地保护途径，相继提出耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施[49]，以凸显通过多种手段来统筹兼顾各类建设用地行为、粮食生产与多种经营的必要性与可行性。在2011年至2015年期间，全国耕地面积由20.29亿亩下降至20.25亿亩。2. 旨在提高耕地质量的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过实施沃土工程、基本农田建设、土地整治、耕地占补、耕地质量监测等行为规范的设定，来保持和提高土壤肥力、强化耕地质量保护能力建设。1. 旨在落实耕地数量、质量、生态三位一体保护的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过改进耕地占补平衡方式、规范永久基本农田生产作业、推进轮作休耕等行为规范的设定，来坚守耕地红线不突破、粮食生产能力不降低、耕地质量有提升的基本原则。
其二，通过羁束性义务责任规定，来列明相关原则的实施方式。1998年修订的《基本农田保护条例》第3条对全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针定性和第14条确保基本农田数量不减少的原则阐明。
1988年《土地复垦规定》和1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第16条则就土地复垦活动予以了专门规定。[39] 张效军、欧名豪、李景刚：《我国耕地保护制度变迁及其绩效分析》，《社会科学》2007年第8期。
例如，土地管理新方式规范设定[68]，皆不同程度地围绕效益化耕地保护理念下土地管理方式的针对性调整予以了方针、原则、事项举措等形式的规定，逐步丰富了耕地保护规范框架体系的结构要素。[104] 吴宇哲、许智钇：《休养生息制度背景下的耕地保护转型研究》，《资源科学》2019年第1期。其一，通过方向性规定，来明确保障农用耕地面积的结构性事项。（一）消极量化型耕地保护 在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，耕地保护条款主要存在于相关行政法规和重大政策性文件之中，相应的耕地保护目标为数量维持的单一化目标，保护手段也十分单一[36]。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕制止违法利用和保证粮食生产这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。例如，2004年、2005年、2007年中央一号文件[75]皆就提高耕地质量予以了行为结果意义的目标定位。
[50] 肖顺武：《论耕地保护法律制度之完善——基于粮食安全视角的解析》，《西南政法大学学报》2006年第4期。1992年《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》和1993年《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》对开发区占用耕地的严格控制。
基于此，通过对改革开放以来耕地保护条款所蕴含价值目标的变迁性解构，可以为优化我国耕地保护机制提供体系化的概念分析工具，进而为我国土地法典的体系性重构乃至土地法治的渐进式变革提供必要的理念方向层面指引。例如，厘清所涉数量、质量、生态、时间、空间和利益的保护[15]、耕地保护数量质量并重管护[16]的耕地保护要素研究。
[100] 例如，《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的相关规定。例如，2004年、2006年、2007年、2008年中央一号文件[77]皆将实施沃土工程设定为主要的工程项目途径。
注释: 基金项目：国家社科基金重大项目新时代中国特色土地管理法律制度完善研究（18ZDA151） 作者简介：赵谦（1981-），男，湖北荆州人，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，重庆英才计划青年拔尖人才。[113] 陈江龙、曲福田、陈雯：《农地非农化效率的空间差异及其对土地利用政策调整的启示》，《管理世界》2004年第8期。例如，2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好三农工作的若干意见》（中央一号文件）和2019年《中华人民共和国土地管理法》的修正条款皆将轮作休耕、防止土壤污染设定为耕地保护核心事项，并凸显了耕地治理修复和种植结构调整的试点意义。即确保以粮为重原则不动摇，坚持‘一是吃饭，二要建设的方针或保证一定时期人口对农产品的需求[54]。
例如，1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》针对农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象，要求采取有效措施来保护耕地，节约用地，决不允许任何个人和单位乱占滥用耕地。其往往强调应最大限度提升耕地综合生产能力、稳定粮食生产，以进一步凸显耕地数量质量并重保护。
[1] 夏征农、陈至立主编：《辞海》（第六版），上海辞书出版社，2009，第711页。[20] 孔祥斌、张蚌蚌、温良友、胡莹洁、雷鸣、姚静韬、辛芸娜：《基于要素-过程-功能的耕地质量理论认识及其研究趋势》，《中国土地科学》2018年第9期。
其一，责任义务宣示性举措。再如，梳理相应耕地总量动态平衡指标的分解[19]、构建耕地质量理论框架[20]、耕地质量与监控重点研究方向[21]、占补耕地的质量、生态实现平衡[22]、实施耕地多功能保护[23]的耕地保护路径研究。
其一，通过乱占滥用、买卖租赁行为的一般性禁止规定，来厘清耕地保护的消极防御型动机。其二，总体统合性举措。1992年《国务院批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》对划定基本农田保护区的手段性设定和坚持‘一是吃饭，二要建设的方针定性。相应措施手段旨在实现耕地质量与数量并重，促进生态文明建设，落实耕地数量、质量、生态三位一体保护。
在‘严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用，划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度的最重大战略决策[117]引领下，更多地围绕耕地数量、质量、生态三位一体保护要求，来统筹实施标准化、信息化与制度化的系统优质型生态管护。该阶段的相关规范设定主要依托前期阶段初步形成的以《中华人民共和国土地管理法》为核心的耕地保护规范体系来调整完善，所涉框架体系的周延性与整全性渐趋充实。
例如，1988年《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》对占用耕地建窑、毁田取土烧砖的严格限制。[21] 张蚌蚌、孔祥斌、郧文聚、朱道林、郝晋珉、张凤荣、黄元仿、朱德海：《我国耕地质量与监控研究综述》，《中国农业大学学报》2015年第2期。
其二，通过羁束性指引规定，来厘清相关方略的推动落实途径。[81] 即2005年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。